加強(qiáng)政府投資項目管理的對策研究

    政府投資項目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟(jì)活動中起著非常重要的作用，同時也受到社會的密切關(guān)注。我國政府在投資建設(shè)領(lǐng)域作了一系列的改革，實(shí)施項目法人制，項目資本金制，項目招投標(biāo)制，項目合同制，項目代建制等，在一定程度上改進(jìn)了基本建設(shè)項目管理模式，但還是存在著決策機(jī)制不完善、預(yù)算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設(shè)節(jié)約型社會、構(gòu)建公共財政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項目管理勢在必行。
一、現(xiàn)行政府投資項目管理模式存在的問題
    2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》推行的投融資體制改革，政府投資項目實(shí)行代建制，即成立項目管理公司，作為項目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項目建設(shè)的全程組織和管理，在一定程度上取得了良好的效果。但由于政府投資項目的建設(shè)資金是無償使用的，投資效益與投資責(zé)任的軟約束，缺乏約束建設(shè)單位超建設(shè)、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的有效手段，再加上招投標(biāo)程序、建設(shè)項目管理等環(huán)節(jié)仍然存在較為突出的問題，致使現(xiàn)在“三超”工程、“釣魚”工程大量存在。
1、決策的不科學(xué)性。
    政府投資項目資金的主要來源是政府的財政性資金，進(jìn)行政府項目投資決策時，各地區(qū)、各部門對爭取政府投資項目具有極大的積極性，爭取到項目就等于爭取到資金，那時各類投資決策系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的動力系統(tǒng)，往往只有激發(fā)投資和權(quán)益的沖勁，沒有承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險的意識，而爭取到資金的部門也未必是真正最需要的地區(qū)和部門，更有甚者，為了爭取土地指標(biāo)，盲目虛報項目，致使這些項目最后都不了了之，能真正實(shí)施的為數(shù)不多。所以，因為各種原因，政府投資項目決策的科學(xué)性大大受到影響。
2、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模不可控性。 
    部分項目前期評估論證工作不充分，在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)更改建設(shè)標(biāo)的、更改建設(shè)內(nèi)容、增加建設(shè)投資，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等現(xiàn)象；有些項目建設(shè)者為了單位和個人利益，在工程建設(shè)過程中，找種種借口，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至掛羊頭賣狗肉違建樓堂館所。
3、招投標(biāo)活動不規(guī)范。
    第一，招標(biāo)人對應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項目擅自不招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目擅自邀請招標(biāo)，隨意更改招標(biāo)文件載明的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法等。二是弄虛作假，招投標(biāo)走過場、流于形式：三是建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場施工后招標(biāo)投標(biāo)；四是“串標(biāo)”、“陪標(biāo)”、“圍標(biāo)”較常見，中標(biāo)后將項目非法肢解轉(zhuǎn)讓，或者違法轉(zhuǎn)包、分包。
4、項目資金使用監(jiān)督弱化。
    項目建設(shè)資金屬于專項資金，財務(wù)相對獨(dú)立，因此項目資金在使用管理上缺乏透明度，而負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的財政、審計部門由于不能及時掌握資金的使用情況，難以監(jiān)督到位，致使項目資金在使用中容易出現(xiàn)截留、挪用、擠占、浪費(fèi)等問題。
5、投資項目后評估缺失。
    按照規(guī)定，政府投資項目建成投入使用后都要進(jìn)行后評估，但目前我國政府投資項目，基本處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評估”的狀況。這種狀況在一定程度上影響了投資決策水平的提高和項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。
6、內(nèi)部制約和外部監(jiān)督效能不強(qiáng)。
    政府投資項目往往列為當(dāng)?shù)攸h委政府的重點(diǎn)項目，政府及其部門參與其中，既是運(yùn)動員，又是裁判員，造成內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制約機(jī)制不健全、不完善，難以形成有效監(jiān)督，職能部門難以嚴(yán)格監(jiān)督，違法、違規(guī)等問題也很難得到及時糾正和制止，難免會出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)或腐敗現(xiàn)象。
二、加強(qiáng)政府投資項目管理的建議
    從筆者近十年來從事投資項目管理工作的經(jīng)驗觀察，要管好政府投資項目，完善的制度是制約手段，認(rèn)真貫徹執(zhí)行是保障，兩者相輔相成，缺一不可，同時要做到建前控制，建中跟蹤，建后監(jiān)管。
1、完善科學(xué)的決策規(guī)則和程序
    提高政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化水平，推行項目價值管理。首先要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格按法定程序?qū)徟�政府投資項目；其次要認(rèn)真開展調(diào)查研究，嚴(yán)格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算的審查關(guān)，做好項目建前有效控制；第三要逐步實(shí)行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。　
2、加強(qiáng)工程項目管理，做好建中項目跟蹤
    一是要進(jìn)一步全面推進(jìn)政府投資項目建設(shè)“代建制”，充分發(fā)揮項目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，大力節(jié)減投資成本，確保工程質(zhì)量；二是加強(qiáng)對建筑市場的監(jiān)督管理，確保招投標(biāo)公平、公正、公開，杜絕工程招投標(biāo)過程中的不正當(dāng)競爭行為，嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)、賣標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包分包行為，嚴(yán)肅建筑市場運(yùn)行秩序；三是加強(qiáng)合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認(rèn)真審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細(xì)約定工程質(zhì)量、進(jìn)度、合同價款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任等內(nèi)容，減少歧義，減少項目實(shí)施過程中的變更與索賠；四是把好質(zhì)量安全關(guān)，加強(qiáng)施工過程的監(jiān)控，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和工程監(jiān)理制度，嚴(yán)格現(xiàn)場簽證，杜絕任何形式的質(zhì)量安全隱患。
3、加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管力度 
    一是強(qiáng)化資金監(jiān)管，預(yù)防腐敗發(fā)生。嚴(yán)格落實(shí)政府投資項目專戶儲存、�？顚Ｓ�、專賬核算、封閉運(yùn)行的“三專一封閉”制度；創(chuàng)新融資方式，提高配套資金到位率，建立多元化融資渠道，全力提高配套資金和自籌資金到位力度，確保項目順利建設(shè)。
4、完善監(jiān)督體系
    首先，強(qiáng)化預(yù)防，整合監(jiān)督。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改、住建等有關(guān)部門的各種機(jī)構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，建立并強(qiáng)化人大及公眾的監(jiān)督，建立和落實(shí)相應(yīng)的項目評估制度、績效審計制度、項目工程質(zhì)量制度、工程廉政建設(shè)制度、責(zé)任追究制度，促進(jìn)政府投資項目“陽光下的行動”， 遏制“工程腐敗”；其次，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。健全管理單位的監(jiān)督機(jī)制和管理制度，發(fā)揮決策、執(zhí)行，監(jiān)督三位一體的運(yùn)作效能，確保政府投資項目成為“民心工程”、“放心工程”、“陽光工程”。
5.最后要加強(qiáng)政府投資項目管理隊伍建設(shè)　
    首先要充分依靠專業(yè)人士和中介組織，政府投資項目在開始立項至建設(shè)完工，按照規(guī)定都要有相應(yīng)的項目咨詢公司來實(shí)施或管理，政府實(shí)施監(jiān)督，建設(shè)中的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)。由于專業(yè)人士的風(fēng)險責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險制度的約束，形成整個項目咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動起專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石；其次要加強(qiáng)政府投資評審隊伍建設(shè)，注重不同類型技術(shù)人員的配備和人員政治、業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，當(dāng)前的重點(diǎn)是針對有工作經(jīng)驗的項目管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化對項目管理知識和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，以減少政府工作人員素質(zhì)低而造成項目管理的成本上升，同時還要加強(qiáng)對業(yè)主的業(yè)務(wù)和思想政治素質(zhì)培訓(xùn)，使其從最根本的思想上對投資項目的質(zhì)量和效益真正負(fù)起責(zé)任來。（資料來源：項目管理者聯(lián)盟）
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